行業(yè)新聞
截至2014年底，中國已建成天然氣管道6.9萬千米，干線管網(wǎng)總輸氣能力超過1700億立方米/年，初步形成了“西氣東輸、川氣東送、海氣登陸、就近供應”的管網(wǎng)格局，建成了西北(新疆)、華北(鄂爾多斯)、西南(川渝)、東北和海上向中東部地區(qū)輸氣的五大跨區(qū)域天然氣主干管道系統(tǒng)。
管道是上游資源和下游市場之間的連接紐帶，管道建設及運營環(huán)節(jié)的改革是天然氣行業(yè)體制改革的關鍵步驟。
自2013年以來，國家發(fā)改委、能源局等部門陸續(xù)出臺了一系列與天然氣管網(wǎng)設施有關的政策法規(guī)，為中國的天然氣基礎設施建設提供了清晰的政策導向。展望“十三五”，中國天然氣行業(yè)改革將繼續(xù)推進，天然氣管道行業(yè)的管理體制、市場主體、運營方式、監(jiān)管模式等都將發(fā)生深刻變化。
一、中國天然氣管道建設及管理模式
1 三大公司主導的干線管道建設和管理模式
三大石油公司依托資源、技術、人才等方面的優(yōu)勢，在中國擁有天然氣管道建設和運營管理的先發(fā)位置，在干、支線管道建設和運營中處于絕對主導地位。
中國石油天然氣集團公司(簡稱中國石油)的天然氣管道已經(jīng)實現(xiàn)了專業(yè)化運營和區(qū)域化管理，擁有五家專業(yè)化公司(管道公司、西氣東輸管道[銷售]公司、西部管道公司、西南管道公司、北京天然氣公司)和一家區(qū)域化管道公司(西南油氣田公司)，天然氣管道總長度約5萬千米，約占全國的78%。
中國石油化工集團公司(簡稱中國石化)的天然氣管道由天然氣分公司負責，在建和運營管網(wǎng)4600多千米，逐漸形成“兩線”(川氣東送管道、榆濟輸氣管道)、“一站”(山東LNG接收站)、“三庫”(中原、江漢、金壇儲氣庫)的布局。
中國海洋石油總公司(簡稱中國海油)的天然氣管道由中海石油氣電集團有限責任公司統(tǒng)一經(jīng)營和管理，管網(wǎng)布局主要集中在海南、廣東、福建、浙江這4個東南沿海省份，總里程達3145千米。
2 多元合資的區(qū)域管網(wǎng)建設和管理模式
各地政府及地方國有企業(yè)通過獨資或合資方式組建地方管道公司，不斷增強對當?shù)胤种Ч艿澜ㄔO的控制力度。
據(jù)不完全統(tǒng)計，全國已有25個省(市)組建了32個省市級管道公司，主要負責省(市)內(nèi)區(qū)域管網(wǎng)的規(guī)劃、建設和經(jīng)營管理。
這些公司主要分為三類：第一類由地方國有投資公司或能源企業(yè)占據(jù)主導地位，作為省(市)內(nèi)唯一的區(qū)域管道建設方和天然氣總買賣方向上游企業(yè)購買天然氣資源，向下游城市管網(wǎng)和用戶銷售天然氣，例如北京、上海、廣東、浙江等省(市)的天然氣管道公司;
第二類是當?shù)貒型顿Y公司或能源公司組建的天然氣管道企業(yè)，不能做到省(市)內(nèi)天然氣資源的總買總賣，也不一定是省(市)內(nèi)唯一的天然氣管道公司，在管道建設中面臨資源和下游市場控制力度不足的制約，例如湖北、湖南、安徽、河北等省的天然氣公司;
第三類由石油公司控股或占主導地位，主要承擔參股石油公司在區(qū)內(nèi)資源的統(tǒng)一輸送和銷售，是上游企業(yè)向下游市場延伸的產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，例如中國石油南疆、中國石化江西、中國海油福建等天然氣公司。
整體來看，中國天然氣區(qū)域管網(wǎng)建設和經(jīng)營主體較為多元，大多數(shù)省(市)并沒有形成“全省(市)一張網(wǎng)”的管網(wǎng)格局，在一個省(市)內(nèi)可能有多個省(市)級管道建設主體，例如湖南、江西、山東等省分別與中國石油、中國石化合資組建了省級管道公司。
3 輸銷一體化的運行模式
管道公司作為上游企業(yè)的下屬企業(yè)，負責將上游氣田生產(chǎn)的天然氣、進口LNG通過長輸高壓管道輸送至下游市場區(qū)的城市門站或工廠門站，以門站價格將天然氣出售給地方配氣公司或大工業(yè)用戶。
管道公司向用戶提供運輸加銷售的捆綁式服務，門站價格是包括上游購氣成本和管道運輸服務成本在內(nèi)的捆綁價格。這種運營模式的最大特點是，一方面管道公司擁有對下游市場的供氣壟斷權，一方面對資源供應的可靠性承擔責任，負責季節(jié)和大部分的日調(diào)峰任務。
4 一部制為主的管輸定價機制
中國現(xiàn)行的管輸定價模式為一部制定價，即按照用戶實際發(fā)生的輸氣量一次性收回管輸公司的全部成本和收益，包括固定成本、變動成本和合理的投資收益。
按照國家發(fā)展改革委2013年6月28日印發(fā)的《關于調(diào)整天然氣價格的通知》(發(fā)改價格〔2013〕1246號)，國家對天然氣價格的管理體現(xiàn)在門站環(huán)節(jié)，門站價格為政府指導價，實行最高上限價格管理;管道運輸價格繼續(xù)實行政府定價，其中跨省區(qū)管輸費由國家價格主管部門(國家發(fā)展改革委)核定，省內(nèi)管輸費由省級物價主管部門核定。
二、國家政策及改革動向
1 鼓勵加快天然氣管網(wǎng)及配套設施建設
1)投資主體多元化。2014年11月，國務院《關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》第二十條指出，鼓勵社會資本參與油氣管網(wǎng)、儲存設施和煤炭儲運建設運營，支持民營企業(yè)、地方國有企業(yè)等參股建設油氣管網(wǎng)主干線、沿海LNG接收站、地下儲氣庫、城市配氣管網(wǎng)和城市儲氣設施，控股建設油氣管網(wǎng)支線。
2)下放審批權限?！墩藴实耐顿Y項目目錄(2014年本)》中提出，跨境、跨省(區(qū)、市)干線管網(wǎng)項目(不含油氣田集輸管網(wǎng))由國務院投資主管部門核準，其中跨境項目報國務院備案，其余項目由省級政府核準。
3)簡化審批程序。2014年，國務院辦公廳印發(fā)《精簡審批事項規(guī)范中介服務實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準制度的工作方案》、《關于一律不得將企業(yè)經(jīng)營自主權事項作為企業(yè)投資項目核準前置條件的通知》等文件中提出，除重特大項目外，企業(yè)投資項目只保留規(guī)劃選址、用地預審(用海預審)兩項前置審批，其他審批事項實行并聯(lián)辦理，銀行貸款承諾、可行性研究報告審查意見等18項一律不再作為企業(yè)投資項目核準的前置條件。
4)高度重視儲氣設施建設。連續(xù)出臺了《發(fā)展改革委關于建立保障天然氣穩(wěn)定供應長效機制若干意見的通知》、《關于加快推進儲氣設施建設的指導意見》等文件，進一步明確天然氣銷售、天然氣基礎設施運營和城鎮(zhèn)天然氣經(jīng)營等企業(yè)的儲氣調(diào)峰責任，并從建設用地、資金安排、融資渠道、氣量供應等方面不斷加大儲氣設施建設的支持力度。
2015年3月，國家發(fā)改委出臺的《關于進口原油使用管理有關問題的通知》中也將天然氣儲氣設施建設與進口原油的使用掛鉤，進一步鼓勵各類社會資本參與儲氣調(diào)峰設施建設。
2 天然氣基礎設施的公平公開準入是近期監(jiān)管重點
2014年2月，國家能源局正式印發(fā)《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》。
《辦法》要求：油氣管網(wǎng)設施運營企業(yè)應在互惠互利、充分利用設施能力并保障現(xiàn)有用戶現(xiàn)有服務的前提下，按簽訂合同的先后次序向新增用戶公平、無歧視地開放使用油氣管網(wǎng)設施，提供輸送、儲存、氣化、液化和壓縮等服務;國家能源局及其派出機構作為市場監(jiān)管主體，采用兩級監(jiān)管的形式對油氣管網(wǎng)設施規(guī)劃、計劃的落實和重大油氣項目的實施，油氣管網(wǎng)設施公平開放，輸送(儲存、氣化、液化和壓縮)能力和效率、價格與成本，接入申請和受理，合同簽訂與執(zhí)行，信息公開與報送等油氣管網(wǎng)設施公平開放相關事宜進行嚴格監(jiān)管。
《辦法》要求，油氣管網(wǎng)設施運營業(yè)務應進行獨立核算并定期公開，開放的油氣管網(wǎng)設施應執(zhí)行由價格主管部門確定的相應服務價格。
《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》第十七條中也明確規(guī)定，天然氣基礎設施運營企業(yè)不得利用對基礎設施的控制排擠其他天然氣經(jīng)營企業(yè);在服務能力具備的情況下，不得拒絕為符合條件的用戶提供服務或者提出不合理的要求。
3 輸銷業(yè)務分離和產(chǎn)權獨立是下一步改革方向
2013年，國務院發(fā)展研究中心公布的“383”改革方案中提出，未來將把石油天然氣管網(wǎng)業(yè)務從上中下游一體化經(jīng)營的油氣企業(yè)中分離出來，組建若干家油氣管道公司，并建立對油氣管網(wǎng)的政府監(jiān)管制度。
管網(wǎng)獨立有三種模式，一是財務獨立，即管網(wǎng)還是原來的公司控股，但財務分開，賬目能夠監(jiān)管和查驗;二是法律獨立，即把管網(wǎng)業(yè)務剝離出來成為獨立運作的法人公司，關聯(lián)交易要被嚴格監(jiān)管;第三種是徹底的產(chǎn)權獨立，管道資產(chǎn)和業(yè)務與母公司剝離，作為公立平臺。
中國目前出臺的相關政策主要集中在油氣管網(wǎng)設施的財務獨立方面。《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》第十九條、《天然氣基礎設施建設與運營管理辦法》第十六條均規(guī)定：油氣管網(wǎng)設施運營企業(yè)同時經(jīng)營油氣生產(chǎn)、銷售等其他業(yè)務的，應當逐步建立健全財務制度，對油氣管網(wǎng)設施運營業(yè)務實行獨立核算，確保管道運輸、儲氣、氣化、液化、壓縮等成本和收入的真實準確。
隨著管道公司財務和產(chǎn)權逐步獨立，輸銷業(yè)務分離是大勢所趨?！队蜌夤芫W(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》第九條提出，鼓勵以自行協(xié)商或委托代理等方式由不同市場主體的上游用戶向下游用戶直接銷售油氣，并由上、下游用戶與油氣管網(wǎng)設施運營企業(yè)簽訂合同或協(xié)議。
《關于理順非居民用天然氣價格的通知》規(guī)定：放開天然氣直供用戶(化肥企業(yè)除外)用氣門站價格，由供需雙方協(xié)商定價，進行市場化改革試點?？梢姡m然目前政策沒有涉及剝離油氣管網(wǎng)設施運營企業(yè)銷售職能的條文，但是上下游用戶之間達成銷售意向，再與管網(wǎng)運營企業(yè)簽訂管輸合同的銷售模式將對現(xiàn)存的管網(wǎng)運營企業(yè)統(tǒng)購統(tǒng)銷模式產(chǎn)生沖擊。
三、行業(yè)發(fā)展趨勢
1 管道行業(yè)重組與整合將持續(xù)推進
隨著國家天然氣行業(yè)體制改革的推進，現(xiàn)有以三大公司為主的管道建設和運營模式將發(fā)生重大改變。綜合考慮改革實施進程，借鑒歐美等國家和地區(qū)的發(fā)展經(jīng)驗，預計中國天然氣管道行業(yè)市場化改革還需經(jīng)過兩個階段。
第一個階段，各石油公司通過業(yè)務整合、吸收社會資本進入等方式，實現(xiàn)管道業(yè)務的法律獨立。2013年6月，中國石油與泰康資產(chǎn)、國聯(lián)基金共同設立中石油管道聯(lián)合有限公司;2014年8月，中國石油成立東部管道公司并擬打包出售;2014年12月，中石化冠德控股有限公司收購榆濟管道公司全部權益。這些舉措表明石油公司管道資產(chǎn)的法律獨立正在進行，預計“十三五”期間管道資產(chǎn)的法律獨立舉措將持續(xù)進行。
第二個階段，國家將通過資產(chǎn)剝離、資本運作等方式，推動不同市場主體之間的管道公司資產(chǎn)的整合，實現(xiàn)產(chǎn)權獨立。預計管道業(yè)務整合將按照管道類型、功能定位的不同而區(qū)別對待：跨區(qū)域、資源通道型骨干天然氣管道未來將從三大石油公司中剝離，在國家主導下成立一個或若干個國家管道公司，實現(xiàn)生產(chǎn)運行的統(tǒng)一管理和集中調(diào)度;各省內(nèi)區(qū)域性、支線天然氣管道，從促進競爭、有利于吸收社會資本和加快行業(yè)發(fā)展的角度，將允許多個市場主體的存在。
最終，將在全國范圍內(nèi)形成國家骨干管網(wǎng)公司、省級區(qū)域管網(wǎng)公司、支線直供管道公司的管道公司體系。
2 天然氣管道建設呈現(xiàn)新特點
長輸管道建設節(jié)奏可能會適度放緩
中國天然氣產(chǎn)業(yè)還處于快速發(fā)展期，與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應的管網(wǎng)設施基礎還比較薄弱，因此長輸管道的建設還將持續(xù)較長一段時間。國家規(guī)劃2020年長輸管網(wǎng)(含支線)總規(guī)模達15萬千米左右，輸氣能力達4800億立方米/年左右;儲氣設施有效調(diào)峰能力約620億立方米，其中地下儲氣庫調(diào)峰440億立方米，LNG接收站調(diào)峰180億立方米;LNG接收站投產(chǎn)18座，接收能力達7440萬噸/年左右。
在行業(yè)改革的背景下，天然氣長輸管道建設將主要由新成立的國家管網(wǎng)公司承擔。在國家管網(wǎng)公司成立之前，鑒于管道項目投資大、項目回收期長的特點，企業(yè)長輸管道建設的重心將集中在資源外輸或市場開發(fā)急需管段方面，例如西三線、西四線、新粵浙、中俄東線境內(nèi)段等管道。
國家管網(wǎng)公司成立后，預計其工作重心應首先是大量資產(chǎn)的整合、重組以及已開建管道的推進。對于新管道的投資決策，由于建設方成為獨立的盈利主體，且不掌握資源和市場，其決策過程將會更加審慎，對前期研究工作的要求更加細致。
區(qū)域管網(wǎng)和直供管道建設將進入新的高峰期
作為不被國家管網(wǎng)公司收購的區(qū)域管網(wǎng)，在延伸資源輸送范圍，提高終端控制力度方面具有天然優(yōu)勢，因此三大公司將把較大的力度轉移到支線管道及區(qū)域管網(wǎng)建設上來。
在建設模式選擇上，干線周邊的大用戶直供管道多由資源企業(yè)主導建設，區(qū)域管網(wǎng)的建設則會多采用與地方企業(yè)合資合作的方式。可以預計，在各路資本的共同推動下，天然氣輸送網(wǎng)絡將從省會、地級城市向縣級城市和村鎮(zhèn)延伸，天然氣支線管網(wǎng)建設將在“十二五”期間“市市通”基礎上向“縣縣通”發(fā)展，部分東部沿海省份將實現(xiàn)天然氣管道“村村通”。其中長三角、珠三角、環(huán)渤海和華中地區(qū)等主要的消費增長地區(qū)將進行更多的支線管道建設。
聯(lián)絡管道建設將成為新的熱點
輸氣管道第三方公平公開準入實施的前提是，不同投資主體的天然氣管網(wǎng)能互聯(lián)互通。中國的天然氣管道多處于獨立運行狀態(tài)，未來在監(jiān)管和利益的驅動下，不同主體管道之間連通管道的建設將成為必然選擇。
從實施難度來看，干線管道連通由國家管網(wǎng)內(nèi)部實施，由于在輸氣規(guī)模、管徑等方面基本一致，且一般在同一公司內(nèi)部進行，實施難度較小;而區(qū)域管網(wǎng)連通方面，由于各公司管道輸氣規(guī)模、壓力等級、管徑等要素各異，在技術和運行方面具有較大的實施難度。
儲氣設施建設速度將加快
為保障輸氣管網(wǎng)的安全平穩(wěn)運行，提高輸氣管道的輸送效率和經(jīng)營收益，必須加快相關的儲氣設施建設。國家陸續(xù)出臺的相關強制性及鼓勵性政策的落實將會推動儲氣設施建設。
預計國家將出臺調(diào)峰氣價等政策，以使儲氣設施在市場化運營機制下具有盈利能力。在調(diào)峰責任更加明確、盈利模式逐步完善的基礎上，地下儲氣庫、LNG接收站儲罐、城市門站調(diào)峰設施的多元化調(diào)峰儲備體系將加快形成。
管道經(jīng)營方式和監(jiān)管模式將發(fā)生深刻變化
1)管道公司的運輸與銷售業(yè)務逐步分離，管道企業(yè)未來只提供管輸服務。
在法律獨立階段，管道公司除了向母公司提供服務，也要向其他競爭者提供公平、公開、無歧視的管輸服務。在產(chǎn)權獨立階段，管道公司將公平、公開地向上下游所有參與者提供服務。隨著各地天然氣交易中心的建立，管道容量將成為商品在市場中交易。
2)管輸監(jiān)管方式由門站價格監(jiān)管向管輸服務監(jiān)管轉變。
根據(jù)已出臺的政策，未來對管道的監(jiān)管主要由能源局及各地的能源監(jiān)管辦公室負責，監(jiān)管內(nèi)容主要包括：管網(wǎng)互聯(lián)互通及向第三方提供接入服務，接入條款、服務價格和服務質量，以及運營主體提供服務的非歧視性等。其中管輸服務的定價方式和管輸成本的公開透明將是監(jiān)管的重點。
3)管輸定價機制向兩部制轉變，并最終實現(xiàn)國家監(jiān)管下的市場自主定價。
兩部制定價機制的主要特點是將管輸費用分為與輸量無關的容量費和與輸量有關的使用費，充分考慮不同管輸用戶的差異性，公平兼顧管道投資方和管輸使用方的利益。在陜京線及忠武線投產(chǎn)時，國家曾按照兩部制定價思路核實了管輸容量費和管輸使用費，但并沒有執(zhí)行。預計“十三五”期間國家會開展相關試點工作，并逐步推廣兩部制定價機制。
4)計量方式由體積計量向能量計量轉變。
采用國際通行的能量計量方式，有助于完善中國天然氣價格形成機制，實現(xiàn)市場化條件下多氣源、多氣種供應格局下的公平交易。中國天然氣按能量計量的技術已沒有任何障礙，標準體系已基本具備，且已持續(xù)開展多項前期研究與模擬試驗，企業(yè)及用戶也普遍贊同。
未來更多的工作是國家進一步完善相關的實施標準，建立更高水平的天然氣量值溯源體系，建立天然氣質量監(jiān)督體系，出臺合理的天然氣能量價格政策，支持和引導天然氣實施能量計量和計價。
5)管道公司的信息定期公開披露并接受監(jiān)管。
2014年2月，國家能源局印發(fā)了《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法(試行)》，對信息披露的時間、內(nèi)容提出了初步要求。
隨著市場化進程的發(fā)展，管道的規(guī)劃及建設、管輸使用及剩余容量、管輸服務對象及服務條款、管輸費定價方式和費率等信息均需要定期披露，接受國家相關部門和社會公眾的監(jiān)管。
隨著國家天然氣行業(yè)改革的逐步深化，管網(wǎng)獨立、輸銷業(yè)務分離和第三方公平公開準入是大勢所趨，管道建設和運營的成本控制將成為管道公司的核心競爭力。
管道公司為提高競爭能力，首先要優(yōu)化管網(wǎng)規(guī)劃，合理確定管道建設規(guī)模，與市場需求相匹配，避免投資成本的浪費或追加;其次盡量提高管道使用效率，可采取提前鎖定用戶、提高服務水平、加強技術創(chuàng)新等手段來實現(xiàn);再次要嚴格控制人工、燃料、動力費用及管輸損耗等，降低運營成本。
（文章來源：國際石油經(jīng)濟）
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